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构 建 服 务 型 政 府 进 程 中 的 公 民 参 与 中 国 政 治 学 社 科 网 首 页 | 客 户 端 | 官 方 微 博 | 报 刊 投 稿 | 邮 箱 中 国 社 会 科 学 网 阅 读 文 章 构 建 服 务 型 政 府 进 程 中 的 公 民 参 与 作 者 ： 姜 晓 萍         文 章 来 源 ：     　 　 随 着 我 国 服 务 型 政 府 建 设 的 不 断 推 进 , 党 中 央 也 把 服 务 型 政 府 建 设 作 为 构 建 和 谐 社 会 的 必 然 要 求 。 党 的 十 六 届 六 中 全 会 在 《 中 共 中 央 关 于 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 若 干 重 大 问 题 的 决 定 》 中 更 加 明 确 地 提 出 : “ 建 设 服 务 型 政 府 , 强 化 社 会 管 理 和 公 共 服 务 职 能 ” 。 并 且 具 体 指 出 了 建 设 服 务 型 政 府 的 主 要 路 径 。 然 而 , 在 服 务 型 政 府 建 设 的 实 践 与 研 究 中 , 人 们 更 多 关 注 的 是 “ 政 府 应 该 怎 么 做 ” , 即 政 府 的 责 任 与 功 能 , 对 公 民 在 构 建 服 务 型 政 府 中 的 角 色 以 及 政 府 与 公 民 的 互 动 机 制 却 较 少 论 及 。 既 然 服 务 型 政 府 是 以 公 民 本 位 、 社 会 本 位 理 念 为 指 导 , 以 公 民 意 愿 为 合 法 基 础 , 以 为 公 民 服 务 为 宗 旨 , 那 么 探 讨 公 民 在 服 务 型 政 府 构 建 中 的 角 色 及 其 参 与 机 制 是 我 们 刻 不 容 缓 的 任 务 。 一 、 服 务 型 政 府 与 公 民 参 与 的 内 在 逻 辑 服 务 型 政 府 是 相 对 于 计 划 经 济 条 件 下 管 制 型 政 府 而 言 的 一 种 适 应 社 会 主 义 市 场 经 济 的 政 府 模 式 。 尽 管 目 前 学 术 界 对 服 务 型 政 府 的 概 念 尚 未 达 成 共 识 , 但 在 其 涉 及 政 府 权 力 与 公 民 权 利 的 问 题 上 , 都 强 调 “ 公 民 权 利 ” 与 “ 政 府 责 任 ” , 都 把 “ 权 为 民 所 用 , 利 为 民 所 谋 ” 作 为 宗 旨 , 其 本 质 内 涵 体 现 为 : 以 人 为 本 的 治 理 理 念 。 对 服 务 型 政 府 而 言 , “ 以 人 为 本 ” , 就 是 要 以 维 护 人 民 的 利 益 为 根 本 。 即 明 确 公 民 的 主 体 地 位 , 变 “ 为 民 作 主 ” 为 “ 让 民 作 主 ” , 将 “ 公 民 义 务 本 位 , 政 府 权 力 本 位 ” 的 制 度 构 架 , 转 变 为 “ 公 民 权 利 本 位 , 政 府 义 务 本 位 ” 的 公 共 权 力 重 构 。 在 科 学 发 展 观 的 指 导 下 , 始 终 坚 持 完 全 从 人 民 需 要 出 发 , 以 促 进 人 的 全 面 发 展 为 宗 旨 。 依 法 行 政 的 行 为 准 则 。 服 务 型 政 府 的 构 建 与 运 行 必 须 在 法 的 规 治 之 下 , 政 府 的 职 权 取 决 于 法 律 、 法 规 的 明 确 授 权 , 不 仅 政 府 权 力 的 来 源 必 须 由 代 表 人 民 意 志 的 各 级 人 大 按 法 定 程 序 立 法 授 予 , 同 时 政 府 权 力 也 不 是 无 限 的 , 其 权 力 的 范 围 与 边 界 同 样 由 代 表 人 民 意 志 的 各 级 人 大 立 法 授 予 , 即 职 权 法 定 , 越 权 无 效 。 同 时 , 政 府 的 行 为 必 须 严 格 依 法 定 程 序 进 行 , 以 保 障 公 共 管 理 的 公 平 、 公 正 。 公 众 需 求 导 向 的 服 务 模 式 。 既 然 服 务 型 政 府 的 宗 旨 是 秉 承 人 民 意 志 , 最 大 限 度 满 足 人 民 的 需 求 , 保 护 人 民 的 合 法 权 利 , 因 此 政 府 服 务 必 然 以 公 众 需 求 为 导 向 。 公 民 并 非 是 被 动 接 受 政 府 服 务 的 对 象 , 而 应 该 享 有 选 择 服 务 的 权 力 , 并 且 也 有 拒 绝 强 制 性 服 务 的 权 力 。 回 应 民 意 的 政 府 责 任 。 服 务 型 政 府 并 不 只 是 提 供 公 共 服 务 的 政 府 , 还 是 能 够 及 时 回 应 社 会 需 求 与 民 意 , 勇 于 承 担 责 任 的 政 府 。 因 为 政 府 作 为 国 家 政 治 权 力 的 最 高 执 行 机 关 , 它 的 权 力 来 自 公 民 主 权 的 委 托 , 为 人 民 执 政 , 向 人 民 负 责 是 这 一 主 权 原 则 合 乎 逻 辑 的 发 展 。 故 人 民 授 予 政 府 实 施 公 共 管 理 的 法 定 权 力 , 实 质 就 是 赋 予 政 府 的 神 圣 职 责 。 人 民 不 仅 有 享 受 政 府 服 务 的 权 力 , 还 有 监 督 政 府 行 政 , 要 求 其 承 担 责 任 的 权 力 。 对 于 政 府 是 否 全 面 履 职 , 是 否 达 到 人 民 期 望 值 , 人 民 有 权 评 判 , 对 于 政 府 违 法 行 政 , 人 民 有 权 追 究 。 解 读 上 述 服 务 型 政 府 的 本 质 内 涵 , 我 们 认 为 公 民 参 与 服 务 型 政 府 的 内 在 逻 辑 应 该 体 现 为 : 公 民 参 与 确 保 服 务 型 政 府 的 合 法 性 基 础 。 服 务 型 政 府 的 构 建 , 首 先 必 须 要 取 得 合 法 性 基 础 。 马 克 斯 · 韦 伯 认 为 “ 合 法 性 就 是 人 们 对 享 有 权 威 的 人 的 地 位 承 认 和 对 其 命 令 的 服 从 ” ; 哈 贝 马 斯 认 为 “ 政 府 是 否 包 含 着 被 认 可 的 价 值 , 才 是 有 无 合 法 性 的 最 好 证 明 。 ” 〔 1 〕 由 此 可 以 推 论 , 服 务 型 政 府 的 合 法 性 基 础 , 就 是 能 否 取 得 公 民 的 共 识 和 政 治 认 同 感 , 而 影 响 公 民 对 服 务 型 政 府 政 治 认 同 感 的 关 键 因 素 , 必 然 是 在 服 务 型 政 府 的 治 理 体 制 中 , 公 民 权 能 否 得 到 保 障 与 实 现 , 以 及 政 府 绩 效 能 否 达 到 公 民 的 期 望 值 。 公 民 参 与 是 公 民 权 的 重 要 内 容 。 我 国 宪 法 对 公 民 参 与 管 理 国 家 的 权 利 作 了 明 确 规 定 : “ 中 华 人 民 共 和 国 的 一 切 权 力 属 于 人 民 , 人 民 依 照 法 律 规 定 , 通 过 各 种 途 径 和 形 式 , 管 理 国 家 事 务 , 管 理 经 济 和 文 化 事 业 , 管 理 社 会 事 务 ” 。 宪 法 赋 予 公 民 管 理 国 家 和 公 共 事 务 的 权 利 , 人 民 依 法 委 托 政 府 实 施 公 共 管 理 , 政 府 的 责 任 一 方 面 是 要 根 据 公 众 需 求 实 施 有 效 的 公 共 管 理 , 另 一 方 面 也 要 通 过 具 体 的 制 度 设 计 确 保 公 众 参 与 权 的 实 现 , 使 公 众 能 够 通 过 自 身 或 公 民 社 会 组 织 合 法 地 参 与 公 共 政 策 的 制 定 过 程 , 让 公 意 在 公 共 政 策 中 得 以 体 现 。 故 温 家 宝 总 理 在 2 0 0 5 年 《 政 府 工 作 报 告 》 中 谈 到 服 务 型 政 府 建 设 的 工 作 思 路 时 强 调 : “ 健 全 社 会 公 示 、 社 会 听 证 等 制 度 , 让 人 民 群 众 更 广 泛 地 参 与 公 共 事 务 管 理 。 ” 《 中 共 中 央 关 于 构 建 社 会 主 义 和 谐 社 会 若 干 重 大 问 题 的 决 定 》 也 提 出 “ 必 须 创 新 社 会 管 理 体 制 , 整 合 社 会 管 理 资 源 , 提 高 社 会 管 理 水 平 , 健 全 党 委 领 导 、 政 府 负 责 、 社 会 协 同 、 公 众 参 与 的 社 会 管 理 格 局 ” 。 并 且 明 确 把 “ 支 持 社 会 组 织 参 与 社 会 管 理 和 公 共 服 务 ” 作 为 建 设 服 务 型 政 府 的 重 要 举 措 。 公 民 参 与 不 仅 是 现 代 民 主 政 治 的 主 要 特 征 , 同 时 也 是 民 主 行 政 的 核 心 内 容 。 2 0 世 纪 6 0 年 代 末 兴 起 的 新 公 共 管 理 理 论 主 张 将 民 主 与 社 会 公 正 作 为 公 共 管 理 的 重 要 价 值 , 由 此 引 发 了 对 民 主 行 政 的 关 注 尤 其 是 对 公 民 参 与 公 共 管 理 过 程 的 反 思 。 他 们 普 遍 认 为 : “ 在 治 理 过 程 中 除 了 行 政 官 员 应 扮 演 的 角 色 外 , 也 需 要 公 民 积 极 参 与 , 故 公 民 资 格 不 应 该 是 被 动 的 由 公 民 所 认 同 的 社 群 所 给 予 , 而 是 必 须 由 公 民 本 身 在 积 极 参 与 公 共 事 务 的 行 政 中 所 构 建 。 行 政 官 僚 在 民 主 行 政 的 治 理 过 程 中 , 最 重 要 的 任 务 就 是 必 须 提 供 给 不 同 的 公 民 适 当 的 公 共 领 域 , 以 便 公 民 参 与 自 我 建 构 的 行 动 , 也 就 是 说 政 府 机 关 本 身 就 应 当 形 成 一 个 公 民 认 同 并 能 够 参 与 的 公 共 机 构 , 在 这 种 参 与 中 培 养 公 民 资 格 。 ” 〔 2 〕 同 样 , 参 与 式 民 主 理 论 主 张 在 代 议 制 民 主 的 基 础 上 增 强 直 接 民 主 因 素 , 扩 大 公 民 在 国 家 事 务 和 社 会 组 织 中 的 直 接 参 与 , 提 出 “ 凡 生 活 受 某 项 决 策 影 响 的 人 , 就 应 该 参 与 那 些 决 策 的 制 订 过 程 ” 〔 3 〕 。 本 杰 明 · 巴 伯 所 倡 导 的 “ 强 势 民 主 ” 理 论 , 更 是 为 公 民 参 与 运 动 提 供 了 直 接 的 理 论 支 撑 。 他 主 张 通 过 公 民 参 与 , 实 现 无 中 间 环 节 的 自 治 。 通 过 制 度 安 排 , 使 个 人 在 社 区 事 务 和 国 家 事 务 中 都 能 参 与 共 同 对 话 , 参 与 公 共 决 策 和 政 治 判 断 , 参 与 共 同 行 动 。 这 样 就 “ 可 以 促 使 政 府 组 织 从 以 自 身 为 中 心 的 决 策 项 目 安 排 转 向 寻 求 公 民 支 持 和 授 权 公 民 管 理 的 决 策 安 排 。 同 理 , 不 断 拓 展 的 公 民 参 与 机 会 , 能 够 保 证 政 府 的 行 动 镶 嵌 于 社 会 之 中 , 而 不 是 强 加 给 社 会 与 公 民 , 这 样 就 能 够 更 好 地 发 挥 和 强 化 社 会 的 作 用 。 ” 〔 4 〕 这 表 明 公 民 参 与 有 利 于 强 化 政 府 与 公 民 间 的 沟 通 与 良 性 互 动 , 增 强 政 府 对 公 众 需 求 的 回 应 性 , 有 效 地 整 合 公 民 的 公 共 选 择 和 价 值 认 同 , 提 升 政 府 公 共 服 务 的 绩 效 , 从 而 有 效 地 增 强 公 众 对 政 府 的 认 同 感 与 满 意 度 , 服 务 型 政 府 才 能 真 正 取 得 事 实 与 价 值 两 个 层 面 的 合 法 性 统 一 。 公 民 参 与 契 合 服 务 型 政 府 的 治 理 模 式 。 由 管 制 型 政 府 向 服 务 型 政 府 的 转 变 , 一 个 重 要 的 特 征 便 是 政 府 统 治 向 政 府 治 理 的 转 变 。 罗 西 瑙 认 为 : “ 与 统 治 相 比 , 治 理 是 一 种 内 涵 更 丰 富 的 现 象 , 它 既 包 含 政 府 机 制 , 但 同 时 也 包 含 非 正 式 、 非 政 府 的 机 制 , 随 着 治 理 范 围 的 扩 大 , 各 色 人 和 各 类 组 织 等 得 以 借 助 这 些 机 制 满 足 各 自 的 需 求 , 并 实 现 各 自 的 愿 望 。 ” 〔 5 〕 这 表 明 政 府 治 理 必 须 实 现 公 共 权 力 运 作 模 式 的 转 变 , 推 进 国 家 权 力 向 社 会 的 回 归 , 政 府 应 由 居 于 市 民 社 会 之 上 的 公 共 权 力 管 理 机 关 , 又 重 新 回 到 市 民 社 会 之 中 。 同 时 , 政 府 治 理 也 意 味 公 共 治 理 的 权 力 主 体 趋 于 多 元 化 。 政 府 不 再 是 公 共 事 务 的 孤 独 垄 断 者 , 而 是 与 各 种 社 会 组 织 、 公 民 一 起 形 成 协 作 网 络 , 在 共 同 分 担 责 任 的 基 础 上 形 成 新 的 社 会 治 理 联 合 体 。 政 府 治 理 也 促 使 政 府 运 行 机 制 的 改 变 。 只 有 建 立 一 个 以 相 互 依 存 为 基 础 、 以 协 作 为 特 征 、 以 沟 通 合 作 为 主 要 手 段 的 社 会 治 理 结 构 , 才 能 确 保 公 共 管 理 的 有 效 性 。 我 国 服 务 型 政 府 建 设 既 吸 纳 了 新 公 共 管 理 中 企 业 型 政 府 模 式 的 某 些 元 素 , 又 吸 纳 了 新 公 共 服 务 中 政 府 职 能 的 新 定 位 和 价 值 追 求 , 实 质 是 以 治 理 为 核 心 的 中 国 特 色 政 府 模 式 。 在 这 样 的 治 理 结 构 中 , 公 民 利 益 的 表 达 与 公 民 对 公 共 事 务 的 参 与 深 度 和 广 度 , 都 直 接 影 响 政 府 绩 效 和 价 值 重 构 。 由 于 政 府 既 不 是 导 航 者 , 也 不 是 掌 舵 者 , 而 是 受 公 民 委 托 , 运 用 公 共 权 力 维 护 公 共 安 全 , 提 供 公 共 产 品 与 公 共 服 务 , 实 现 公 共 利 益 的 社 会 治 理 主 体 之 一 , 其 角 色 就 是 “ 帮 助 公 民 表 达 并 满 足 他 们 共 同 的 利 益 需 求 ” , 因 此 政 府 应 该 “ 把 公 民 视 为 公 民 , 而 不 是 把 公 民 仅 仅 视 为 投 票 人 , 当 事 人 或 顾 客 , 应 该 分 享 权 威 和 减 少 控 制 , 并 且 应 该 相 信 合 作 的 功 效 ” 。 〔 6 〕 由 此 可 以 看 出 服 务 型 政 府 的 治 理 模 式 是 以 重 塑 政 府 与 公 民 关 系 , 实 现 公 共 利 益 最 大 化 为 核 心 内 涵 。 故 政 府 并 不 是 唯 一 的 社 会 治 理 主 体 , 各 种 机 构 ( 包 括 社 会 的 、 私 人 的 ) 只 要 得 到 公 众 认 可 , 就 可 以 成 为 社 会 治 理 的 主 体 之 一 。 公 民 也 不 再 满 足 于 履 行 选 举 权 的 间 接 参 与 , 而 希 望 介 入 公 共 政 策 过 程 的 直 接 参 与 。 因 为 他 们 作 为 公 共 权 力 的 主 人 和 公 共 服 务 的 最 终 接 受 者 , 必 然 要 对 公 共 权 力 的 运 行 情 况 和 公 共 服 务 的 质 量 进 行 检 查 和 督 促 , 保 证 公 共 权 力 不 被 滥 用 , 以 及 公 共 服 务 的 正 当 性 和 有 效 性 。 公 民 参 与 推 动 服 务 型 政 府 建 设 的 持 续 发 展 。 服 务 型 政 府 建 设 是 一 项 涉 及 行 政 理 念 、 发 展 目 标 、 治 理 模 式 、 政 策 工 具 等 方 面 的 系 统 工 程 , 是 一 场 深 刻 的 政 府 革 命 。 要 使 服 务 型 政 府 建 设 避 免 走 向 “ 动 员 式 ” 或 “ 运 动 式 ” 的 形 象 工 程 , 必 须 切 实 解 决 服 务 型 政 府 建 设 的 动 力 机 制 问 题 。 实 践 证 明 : 我 国 地 方 政 府 建 设 服 务 型 政 府 的 动 因 一 方 面 源 于 提 升 政 府 能 力 , 提 高 公 信 力 的 内 生 需 求 , 更 重 要 的 是 要 破 解 公 共 权 力 膨 胀 — — — 公 民 权 力 萎 缩 、 公 民 需 求 增 长 — — — 公 共 服 务 不 足 的 双 重 困 局 。 公 民 参 与 能 在 一 定 程 度 上 满 足 内 生 需 求 , 化 解 外 在 压 力 , 从 而 推 动 服 务 型 政 府 建 设 的 可 持 续 发 展 。 公 民 参 与 有 助 于 减 少 公 共 政 策 过 程 中 的 信 息 失 灵 , 避 免 决 策 失 误 , 有 利 于 加 强 公 共 政 策 的 有 效 度 , 提 高 政 府 的 公 信 力 。 在 公 共 政 策 过 程 中 , “ 不 论 是 公 共 部 门 还 是 私 营 部 门 , 没 有 一 个 个 体 行 动 者 能 够 拥 有 解 决 综 合 、 动 态 、 多 样 化 问 题 所 需 的 全 部 知 识 和 信 息 , 也 没 有 一 个 个 体 行 动 者 有 足 够 的 知 识 和 能 力 去 应 对 所 有 有 效 的 工 具 。 ” 〔 7 〕 既 然 政 府 或 专 家 都 存 在 无 法 全 面 获 取 制 定 政 策 所 需 全 部 信 息 和 正 确 信 息 的 可 能 , 唯 有 公 民 参 与 才 能 确 保 广 泛 的 信 息 网 络 畅 通 , 减 少 决 策 失 误 的 风 险 。 同 时 , 公 民 参 与 公 共 政 策 的 过 程 , 实 际 上 也 是 政 府 与 公 民 沟 通 , 达 成 共 识 的 过 程 。 公 民 在 参 与 中 加 深 了 对 公 共 政 策 的 认 知 度 , 甚 至 有 可 能 在 对 话 和 协 商 中 摒 弃 个 人 或 集 团 偏 见 , 维 护 公 共 利 益 , 消 减 公 共 政 策 执 行 中 的 障 碍 , 降 低 协 调 成 本 。 尤 其 是 通 过 公 民 参 与 政 策 执 行 过 程 , 对 政 府 行 为 实 施 监 控 和 绩 效 评 估 , 不 仅 有 助 于 对 政 府 行 为 形 成 激 励 约 束 机 制 , 促 使 政 府 不 断 改 进 与 创 新 , 确 保 公 共 产 品 和 服 务 的 公 众 满 意 度 , 而 且 也 有 助 于 激 发 公 民 在 参 与 中 的 责 任 感 与 主 体 意 识 , 加 大 对 公 共 政 策 的 认 同 度 , 提 高 政 府 的 公 信 力 。 二 、 我 国 服 务 型 政 府 建 设 中 对 公 民 参 与 的 认 识 误 区 与 现 实 困 境 目 前 我 国 各 地 方 政 府 在 探 索 服 务 型 政 府 建 设 的 实 践 中 , 更 多 关 注 的 是 如 何 提 高 行 政 效 率 , 降 低 行 政 成 本 , 规 范 政 府 行 为 , 提 升 服 务 质 量 , 希 望 通 过 政 府 自 身 的 改 革 增 强 政 府 的 公 信 力 。 尽 管 也 有 一 些 地 方 政 府 设 置 了 公 民 参 与 的 途 径 , 但 在 深 度 、 广 度 和 成 效 上 存 在 较 大 的 差 异 , 究 其 原 因 , 关 键 在 于 对 服 务 型 政 府 与 公 民 参 与 的 本 质 以 及 内 在 逻 辑 存 在 认 识 上 的 误 区 。 部 分 地 方 政 府 认 为 服 务 型 政 府 建 设 的 核 心 是 确 保 公 众 能 享 受 充 足 的 公 共 产 品 和 良 好 的 公 共 服 务 。 政 府 是 公 共 产 品 与 服 务 的 供 给 者 , 公 众 以 “ 顾 客 ” 的 身 份 享 用 公 共 产 品 与 服 务 。 故 在 服 务 型 政 府 建 设 中 , 政 府 是 主 体 , 公 众 是 客 体 。 制 度 的 设 计 主 要 围 绕 政 府 自 身 运 行 机 制 的 改 良 与 创 新 。 公 民 参 与 , 更 多 体 现 在 政 治 层 面 的 间 接 参 与 , 公 共 管 理 过 程 的 参 与 被 局 限 在 对 公 共 产 品 和 公 共 服 务 的 质 量 监 督 与 检 验 ( 行 风 监 察 员 、 公 众 评 政 府 、 投 资 环 境 调 查 等 ) 。 这 种 观 点 的 形 成 , 一 方 面 受 传 统 的 政 治 、 行 政 二 分 观 念 的 影 响 , 认 为 公 民 参 与 应 是 政 治 领 域 的 课 题 , 体 现 为 公 民 行 使 选 举 权 通 过 代 言 人 表 达 利 益 , 影 响 公 共 政 策 。 而 公 共 管 理 以 绩 效 为 目 的 , 公 民 参 与 在 一 定 程 度 上 影 响 行 政 效 率 , 增 加 了 行 政 成 本 , 影 响 决 策 质 量 ; 另 一 方 面 , 也 体 现 了 对 我 国 公 民 参 与 意 识 和 参 与 能 力 的 现 实 顾 虑 , 认 为 公 民 参 与 公 共 政 策 过 程 代 表 性 不 够 , 水 平 不 高 , 有 时 甚 至 会 成 为 利 益 集 团 特 殊 利 益 的 表 达 而 非 公 共 利 益 的 表 达 ; 更 为 重 要 的 原 因 是 对 服 务 型 政 府 本 质 内 涵 认 识 不 清 导 致 对 公 众 在 服 务 型 政 府 建 设 中 的 定 位 不 准 , 忽 视 了 公 众 在 服 务 型 政 府 建 设 中 的 能 动 作 用 。 如 前 所 述 , 服 务 型 政 府 建 设 是 全 能 政 府 向 有 限 政 府 转 型 的 过 程 , 也 是 由 “ 为 民 作 主 ” 走 向 “ 让 民 作 主 ” 的 过 程 , 服 务 型 政 府 不 等 于 “ 提 供 公 共 服 务 的 政 府 ” , 公 民 也 不 是 被 动 接 受 公 共 服 务 的 “ 顾 客 ” , 他 们 既 是 公 共 权 力 的 授 予 者 又 是 公 共 服 务 的 对 象 。 因 此 , 在 服 务 型 政 府 的 治 理 模 式 下 , 不 能 把 公 民 参 与 作 为 点 缀 善 政 的 工 具 , 必 须 从 公 共 利 益 和 公 民 权 的 角 度 思 考 , 明 确 保 障 公 民 参 与 是 政 府 的 责 任 , 参 与 行 政 过 程 是 公 民 的 权 利 。 也 有 一 些 地 方 政 府 认 识 到 了 公 民 参 与 在 服 务 型 政 府 建 设 中 的 作 用 , 但 缺 乏 理 性 的 分 析 与 有 效 的 制 度 设 计 , 尤 其 是 对 在 公 共 管 理 中 的 公 民 有 序 参 与 认 识 不 够 。 在 探 索 建 设 服 务 型 政 府 的 实 践 中 , 一 些 地 方 政 府 注 意 到 在 行 政 决 策 、 社 区 治 理 、 公 共 产 品 供 给 、 行 政 监 督 、 政 府 绩 效 评 估 等 环 节 设 置 公 民 参 与 的 途 径 , 把 公 民 参 与 作 为 民 主 政 治 建 设 的 重 要 组 成 部 分 , 但 却 忽 视 了 公 民 政 治 参 与 与 公 民 行 政 参 与 的 不 同 特 色 , 对 公 共 管 理 过 程 中 公 民 参 与 的 规 律 把 握 不 够 , 对 公 民 参 与 公 共 管 理 面 临 的 障 碍 与 困 难 认 识 不 足 , 对 公 民 参 与 公 共 管 理 的 成 效 过 于 乐 观 。 因 此 , 服 务 型 政 府 建 设 不 仅 要 强 调 公 民 参 与 的 重 要 性 , 更 要 重 视 公 民 参 与 的 科 学 性 和 有 效 性 。 约 翰 · 克 莱 顿 · 托 马 斯 认 为 要 实 现 公 民 参 与 公 共 管 理 的 有 效 性 , “ 问 题 的 关 键 在 于 如 何 将 公 民 积 极 参 与 的 热 情 和 行 动 与 有 效 的 公 共 管 理 过 程 有 机 平 衡 或 集 合 起 来 , 即 如 何 将 有 序 的 公 民 参 与 纳 入 到 公 共 管 理 过 程 中 来 , 在 公 共 政 策 制 定 与 执 行 中 融 入 积 极 、 有 效 的 公 民 参 与 。 ” 〔 8 〕 这 就 需 要 政 府 部 门 在 服 务 型 政 府 建 设 中 不 仅 要 提 高 对 公 民 参 与 的 认 同 度 , 更 要 提 高 对 公 民 参 与 的 认 知 度 , 总 结 和 了 解 公 民 参 与 公 共 管 理 的 规 律 与 特 色 , 理 性 分 析 公 民 参 与 服 务 型 政 府 建 设 中 面 临 的 问 题 与 障 碍 。 在 服 务 型 政 府 建 设 中 , 公 民 参 与 的 政 策 法 规 体 系 不 健 全 , 制 度 保 障 作 用 不 够 是 目 前 最 突 出 的 问 题 。 我 国 法 律 体 系 对 公 民 的 政 治 参 与 权 已 有 明 确 的 规 定 与 程 序 保 障 , 如 : 《 宪 法 》 、 《 选 举 法 》 、 《 代 表 法 》 和 《 组 织 法 》 等 。 但 对 公 民 行 政 参 与 权 的 实 现 与 程 序 目 前 却 无 健 全 的 法 律 体 系 保 障 。 尽 管 《 宪 法 》 赋 予 我 国 公 民 依 法 管 理 国 家 事 务 、 社 会 事 务 等 的 权 利 , 《 行 政 处 罚 法 》 、 《 行 政 许 可 法 》 等 也 对 公 示 制 度 、 告 知 制 度 、 听 证 制 度 作 了 明 确 规 范 , 然 而 这 些 立 法 对 公 民 行 政 参 与 权 的 范 围 , 实 现 途 径 、 程 序 保 障 、 权 利 救 济 等 尚 无 体 系 化 的 规 范 , 尤 其 是 在 公 民 参 与 公 共 政 策 、 公 民 参 与 行 政 执 法 监 督 、 公 民 参 与 公 共 产 品 供 给 、 公 民 参 与 政 府 绩 效 评 估 等 方 面 缺 乏 具 体 的 法 律 规 范 , 多 数 情 况 下 是 各 地 方 政 府 在 建 设 服 务 型 政 府 过 程 中 探 索 性 地 制 定 相 关 文 件 , 从 而 导 致 各 地 执 行 的 情 况 不 一 , 随 意 性 强 , 公 民 参 与 的 深 度 、 广 度 与 有 效 度 主 要 由 政 府 的 重 视 程 度 决 定 , 部 分 地 区 或 部 门 无 形 中 将 公 民 参 与 公 共 管 理 的 权 利 变 成 了 政 府 的 自 由 裁 量 权 , 很 容 易 造 成 公 共 管 理 中 公 民 参 与 权 的 变 相 丧 失 , 甚 至 演 变 成 搪 塞 民 意 , 谋 取 部 门 利 益 的 合 法 利 器 。 如 : 部 分 地 区 或 部 门 推 行 的 公 共 品 价 格 听 证 制 度 , 几 乎 成 了 公 共 品 涨 价 的 新 闻 发 布 会 , 公 民 的 利 益 诉 求 在 听 证 中 蜕 变 为 程 序 民 主 的 点 缀 , 结 果 却 是 公 共 利 益 的 损 失 , 部 门 利 益 的 合 法 化 。 正 是 由 于 公 民 参 与 公 共 管 理 缺 乏 系 统 的 法 律 规 范 与 制 度 保 障 , 导 致 我 国 公 民 参 与 公 共 管 理 过 程 的 模 式 多 为 动 员 式 或 运 动 式 , 公 民 在 参 与 中 的 被 动 地 位 与 利 益 诉 求 的 无 回 应 , 必 然 会 影 响 公 民 参 与 的 积 极 性 。 在 服 务 型 政 府 建 设 中 , 公 民 参 与 的 机 制 不 健 全 也 是 十 分 显 著 的 问 题 。 科 学 界 定 或 选 择 公 共 管 理 过 程 中 公 民 参 与 的 广 度 、 深 度 , 是 直 接 影 响 政 府 绩 效 的 关 键 环 节 。 所 谓 参 与 的 广 度 , 是 从 量 的 角 度 指 公 民 是 否 普 遍 参 与 。 参 与 的 深 度 , 是 从 质 的 角 度 指 公 民 是 否 充 分 参 与 。 大 量 的 研 究 表 明 , 公 共 管 理 过 程 中 公 民 参 与 的 广 度 、 深 度 与 绩 效 之 间 , 并 非 成 正 比 的 关 系 , 也 就 是 说 公 民 参 与 公 共 管 理 并 非 范 围 越 广 , 程 度 越 深 , 频 率 越 高 , 成 效 越 好 。 目 前 各 地 在 探 索 服 务 型 政 府 建 设 的 进 程 中 , 都 或 多 或 少 地 关 注 到 了 公 民 参 与 问 题 , 如 南 京 的 “ 万 人 评 政 府 ” , 成 都 的 “ 三 会 公 开 ” 、 “ 市 民 代 表 验 收 为 民 办 实 事 项 目 ” , 以 及 各 地 普 遍 推 进 的 政 府 部 门 服 务 质 量 承 诺 , 公 众 满 意 度 调 查 , 重 大 行 政 决 策 的 公 示 制 度 、 听 证 制 度 等 。 然 而 , 如 果 我 们 理 性 分 析 , 就 会 发 现 这 些 参 与 方 式 在 受 到 公 众 欢 迎 的 同 时 , 也 有 来 自 社 会 各 界 的 质 疑 , 对 其 在 公 共 利 益 表 达 的 代 表 性 、 广 泛 性 、 有 效 性 , 以 及 对 决 策 质 量 、 行 政 效 率 、 行 政 成 本 、 执 行 力 等 方 面 的 影 响 都 心 存 顾 虑 。 究 其 原 因 , 这 些 都 与 服 务 型 政 府 建 设 中 公 民 参 与 的 机 制 不 健 全 有 关 系 。 调 查 显 示 , 目 前 各 地 在 设 置 公 民 参 与 的 渠 道 、 选 择 公 民 参 与 模 式 、 回 应 民 意 诉 求 , 保 障 公 民 参 与 有 效 性 等 方 面 都 存 在 结 构 性 失 衡 等 问 题 。 在 公 民 参 与 公 共 管 理 过 程 的 环 节 方 面 , 主 要 是 对 政 府 绩 效 成 果 的 评 价 参 与 , 在 行 政 决 策 、 执 法 过 程 中 的 参 与 相 对 较 少 , 在 公 共 服 务 和 公 共 产 品 供 给 等 方 面 的 参 与 更 少 。 尤 其 是 在 如 何 根 据 公 共 政 策 的 性 质 与 目 标 , 形 成 科 学 的 公 民 参 与 机 制 , 选 择 有 效 的 公 民 参 与 模 式 方 面 更 显 不 足 。 在 服 务 型 政 府 建 设 中 , 公 民 自 身 的 参 与 意 识 与 能 力 也 是 影 响 参 与 成 效 的 重 要 因 素 。 随 着 我 国 社 会 主 义 民 主 政 治 建 设 的 推 进 与 信 息 技 术 的 普 及 , 公 民 参 与 公 共 管 理 的 热 情 增 高 , 条 件 更 加 成 熟 。 越 来 越 多 的 公 众 从 被 动 接 受 公 共 政 策 , 开 始 走 向 主 动 关 心 公 共 政 策 , 渴 望 参 与 公 共 管 理 过 程 , 甚 至 影 响 公 共 政 策 。 如 : 参 加 各 种 听 证 会 、 作 市 民 代 表 、 行 风 监 察 员 、 评 价 政 府 绩 效 、 通 过 市 民 论 坛 与 政 府 对 话 建 言 、 参 与 社 区 公 共 事 务 的 商 讨 等 。 他 们 不 再 满 足 于 仅 仅 是 通 过 投 票 选 择 民 意 代 表 表 达 利 益 的 间 接 民 主 , 而 且 希 望 获 得 参 与 公 共 管 理 , 充 分 表 达 诉 求 , 影 响 公 共 政 策 的 参 与 式 民 主 。 公 民 意 识 的 觉 醒 无 疑 为 确 立 “ 公 民 本 位 、 社 会 本 位 ” 的 服 务 型 政 府 理 念 奠 定 了 良 好 的 合 法 性 基 础 。 但 实 践 表 明 , 目 前 我 国 公 民 参 与 的 意 识 与 能 力 不 容 乐 观 , 仍 然 存 在 不 少 问 题 。 首 先 是 “ 公 民 精 神 ” 不 足 。 部 分 公 众 对 自 身 在 服 务 型 政 府 建 设 中 的 主 体 角 色 、 权 利 与 责 任 认 识 不 清 , 片 面 认 为 服 务 型 政 府 建 设 只 是 政 府 内 部 的 作 风 整 顿 或 机 制 改 革 , 自 己 不 过 是 改 革 成 果 的 享 受 者 , 因 而 对 服 务 型 政 府 建 设 持 被 动 的 观 望 态 度 , 缺 乏 主 动 参 与 的 责 任 意 识 。 还 有 部 分 公 民 不 是 出 自 公 民 的 责 任 感 和 对 权 利 义 务 的 认 识 而 参 与 , 仅 仅 是 为 了 表 达 自 身 的 利 益 或 解 决 自 身 的 问 题 而 参 与 , 有 “ 搭 便 车 ” 的 功 利 心 理 。 其 次 是 参 与 主 体 的 组 织 化 程 度 不 够 。 目 前 我 国 公 民 参 与 公 共 管 理 多 表 现 为 分 散 性 的 个 人 参 与 , 组 织 化 的 公 民 社 会 组 织 参 与 不 够 。 由 于 我 国 公 民 社 会 组 织 的 发 育 局 限 以 及 政 府 对 公 民 社 会 组 织 在 地 方 治 理 中 的 作 用 认 识 不 够 , 导 致 公 民 社 会 组 织 未 能 充 分 发 挥 在 公 共 管 理 过 程 中 的 有 序 参 与 , 尤 其 是 在 公 共 政 策 、 公 共 服 务 与 社 区 治 理 中 的 功 能 尚 未 有 效 发 挥 。 同 时 , 公 民 参 与 的 素 质 与 能 力 有 限 也 是 制 约 我 国 公 民 参 与 质 量 的 重 要 原 因 。 多 数 公 民 缺 乏 参 与 公 共 管 理 的 基 本 知 识 储 备 , 对 相 关 的 资 讯 与 技 能 缺 乏 了 解 , 加 之 政 府 信 息 的 透 明 度 不 够 , 加 剧 了 公 民 参 与 的 盲 目 性 。 三 、 推 进 公 民 参 与 服 务 型 政 府 建 设 的 基 本 思 路 与 对 策 如 前 所 述 , 能 否 保 障 公 民 参 与 服 务 型 政 府 建 设 的 深 度 与 广 度 , 这 不 仅 是 影 响 服 务 型 政 府 建 设 绩 效 的 重 要 问 题 , 更 是 关 系 到 能 否 确 保 服 务 型 政 府 的 本 质 内 涵 , 构 建 “ 公 民 权 利 本 位 , 政 府 义 务 本 位 ” 价 值 体 系 的 核 心 要 素 , 也 是 决 定 服 务 型 政 府 的 合 法 性 基 础 , 推 进 服 务 型 政 府 建 设 向 纵 深 发 展 的 关 键 环 节 。 当 务 之 急 是 要 解 决 下 列 几 方 面 的 问 题 : 1 . 认 清 公 民 在 服 务 型 政 府 构 建 中 的 角 色 , 塑 造 积 极 的 公 民 精 神 , 提 升 参 与 能 力 。 服 务 型 政 府 的 性 质 与 内 涵 不 仅 影 响 了 政 府 角 色 和 职 能 的 转 变 , 同 样 也 影 响 公 民 角 色 的 变 化 。 他 们 不 再 是 被 动 的 管 理 对 象 , 也 不 是 单 一 的 公 共 服 务 的 享 有 者 或 公 共 产 品 的 消 费 者 , 他 们 同 样 是 公 共 治 理 的 主 体 之 一 , 是 政 府 在 构 建 服 务 型 政 府 建 设 中 的 合 作 伙 伴 。 他 们 不 仅 可 以 通 过 选 举 人 大 代 表 表 达 公 共 利 益 并 监 督 地 方 官 员 依 法 行 政 , 同 时 也 可 以 通 过 各 种 途 径 直 接 参 与 公 共 管 理 过 程 , 表 达 对 公 共 政 策 的 诉 求 与 期 望 , 对 公 共 政 策 的 制 定 与 执 行 施 加 影 响 , 对 政 府 行 为 进 行 监 督 , 对 政 府 绩 效 进 行 评 估 。 同 时 他 们 也 可 以 是 公 共 产 品 与 公 共 服 务 的 生 产 者 与 供 给 者 , “ 公 民 通 过 承 担 个 人 责 任 以 及 参 加 社 区 公 益 性 公 共 服 务 活 动 等 多 种 形 式 的 参 与 行 动 , 直 接 成 为 一 些 公 共 事 务 的 自 主 管 理 者 和 公 共 服 务 的 供 给 者 。 ” 〔 9 〕 要 完 成 服 务 型 政 府 构 建 中 公 民 的 多 重 角 色 , 必 须 以 塑 造 积 极 的 公 民 精 神 为 前 提 。 积 极 的 公 民 精 神 实 质 是 建 立 在 公 民 资 格 基 础 上 的 公 民 主 动 参 与 公 共 事 务 管 理 , 分 担 治 理 责 任 的 现 代 意 识 , 其 核 心 是 公 共 精 神 与 公 民 责 任 。 罗 伯 特 · D . 帕 特 南 认 为 : “ 公 共 精 神 是 一 种 关 心 公 共 事 务 , 并 愿 意 致 力 于 公 共 生 活 的 改 善 和 公 共 秩 序 的 建 设 , 以 营 造 适 宜 人 生 存 与 发 展 条 件 的 政 治 理 念 、 伦 理 追 求 和 人 生 哲 学 ” 〔 1 0 〕 。 公 共 精 神 的 塑 造 有 赖 于 公 民 道 德 的 培 养 以 及 对 公 民 权 利 、 义 务 的 认 知 与 认 同 。 公 民 在 获 取 公 民 资 格 、 参 与 公 共 管 理 的 同 时 , 也 被 赋 予 了 与 政 府 协 同 分 担 社 会 治 理 责 任 , 维 护 公 共 利 益 的 义 务 。 故 公 民 主 动 参 与 公 共 管 理 , 不 仅 是 公 民 实 现 自 我 价 值 和 个 人 基 本 权 利 的 有 效 途 径 , 也 是 养 成 公 共 精 神 , 履 行 公 民 责 任 的 过 程 。 只 有 这 样 , 才 能 摒 弃 公 民 参 与 中 的 自 利 诱 因 , 把 关 怀 的 目 光 投 向 社 会 和 他 人 , 真 正 做 到 以 公 共 利 益 的 最 大 化 为 目 标 , 从 根 本 上 解 决 公 民 参 与 服 务 型 政 府 建 设 中 的 动 力 机 制 问 题 。 公 民 参 与 能 力 的 培 养 也 是 提 高 参 与 质 量 的 重 要 基 础 。 公 民 参 与 公 共 管 理 的 能 力 包 括 获 取 和 了 解 、 评 估 公 共 政 策 的 能 力 , 准 确 表 达 利 益 诉 求 的 能 力 , 熟 练 运 用 参 与 方 法 与 技 巧 的 能 力 等 。 要 提 升 公 民 参 与 能 力 , 除 了 通 过 学 习 和 教 育 培 养 公 民 的 上 述 参 与 能 力 外 , 更 重 要 的 是 向 公 民 授 权 , 在 保 障 公 民 知 情 权 和 参 与 权 的 基 础 上 , 引 导 公 民 由 分 散 的 个 体 参 与 , 走 向 组 织 化 的 公 民 参 与 网 络 。 “ 公 民 参 与 网 络 是 指 围 绕 着 某 项 公 共 政 策 的 制 定 与 执 行 、 地 方 专 项 公 共 问 题 的 解 决 、 社 区 一 项 或 多 项 公 共 服 务 的 提 供 , 由 多 个 社 区 公 民 组 织 组 成 的 富 有 弹 性 的 、 纵 横 交 错 的 共 同 参 与 治 理 的 组 织 体 系 。 ” 〔 1 1 〕 公 民 参 与 网 络 以 公 民 社 会 组 织 为 核 心 组 成 多 元 行 动 主 体 , 以 公 共 政 策 执 行 或 解 决 共 同 关 注 的 公 共 问 题 , 维 护 公 共 利 益 为 目 标 , 通 过 参 与 公 共 政 策 过 程 或 公 共 服 务 供 给 , 形 成 政 府 与 公 民 之 间 , 公 民 组 织 之 间 , 组 织 成 员 之 间 的 良 性 沟 通 与 互 动 机 制 , 从 而 有 利 于 整 合 公 民 参 与 主 体 的 力 量 , 提 升 公 民 参 与 的 对 话 沟 通 能 力 , 利 益 目 标 协 调 能 力 与 权 利 保 障 能 力 , 因 此 可 以 说 , “ 参 与 网 络 的 形 成 是 公 民 切 实 进 入 公 共 政 策 过 程 , 讨 论 特 定 的 政 策 议 题 , 协 力 执 行 公 共 政 策 的 一 个 重 要 标 志 , 是 推 进 制 度 化 公 民 参 与 途 径 建 设 的 一 个 重 要 方 面 。 ” 〔 1 2 〕 2 . 明 确 政 府 在 推 进 公 民 参 与 中 的 责 任 , 构 建 公 民 参 与 的 制 度 保 障 体 系 。 服 务 型 政 府 决 定 了 以 政 府 为 主 体 的 单 元 价 值 取 向 必 然 被 公 民 、 社 会 与 政 府 共 同 治 理 的 多 元 价 值 取 向 取 代 , 这 就 要 求 必 须 明 确 政 府 在 推 进 公 民 参 与 中 的 责 任 。 首 先 政 府 应 当 是 公 民 参 与 的 积 极 倡 导 者 与 教 育 者 。 不 仅 政 府 自 身 要 在 公 民 为 本 位 、 社 会 为 本 位 理 念 指 导 下 充 分 认 识 公 民 参 与 在 服 务 型 政 府 建 设 中 的 重 要 作 用 , 在 公 共 管 理 中 实 现 由 “ 为 民 作 主 ” 向 “ 让 民 作 主 ” 的 转 变 , 更 多 地 强 调 社 会 的 平 等 参 与 和 公 民 的 话 语 权 。 更 重 要 的 是 政 府 还 应 承 担 教 育 公 民 关 注 公 共 管 理 , 引 导 公 民 参 与 公 共 事 务 , 培 养 公 共 资 格 与 公 民 精 神 , 培 育 公 民 社 会 组 织 健 康 发 展 , 鼓 励 公 民 参 与 网 络 发 挥 作 用 的 责 任 。 同 时 , 政 府 也 应 是 服 务 型 政 府 建 设 中 公 民 参 与 的 制 度 环 境 营 造 者 。 因 为 “ 在 社 会 所 有 制 度 安 排 中 , 政 府 是 最 重 要 的 一 个 ” 〔 1 3 〕 。 政 府 在 社 会 制 度 的 设 计 中 具 有 强 制 优 势 、 组 织 优 势 、 超 脱 优 势 和 效 率 优 势 , 通 常 是 制 度 创 新 中 成 本 交 易 最 低 、 影 响 最 大 的 主 导 形 式 。 针 对 目 前 我 国 公 民 参 与 的 政 策 法 规 体 系 不 健 全 , 制 度 保 障 作 用 不 够 的 社 会 现 实 , 政 府 应 承 担 营 造 公 民 参 与 的 民 主 氛 围 , 促 进 政 府 与 公 民 在 公 共 管 理 过 程 中 的 沟 通 交 流 , 鼓 励 公 民 参 与 公 共 服 务 , 完 善 制 度 保 障 体 系 的 责 任 。 在 公 民 参 与 的 权 利 保 障 与 程 序 正 义 方 面 , 应 通 过 一 定 的 法 律 、 法 规 、 规 章 确 保 宪 法 赋 予 公 民 言 论 、 出 版 、 集 会 、 结 社 、 游 行 、 示 威 自 由 权 的 实 现 , 明 确 公 民 依 法 管 理 国 家 事 务 、 社 会 事 务 等 权 利 的 范 围 、 具 体 实 现 路 径 与 程 序 保 障 、 权 利 救 济 等 规 范 , 尤 其 是 在 公 民 参 与 公 共 政 策 、 公 民 参 与 行 政 执 法 监 督 、 公 民 参 与 公 共 服 务 、 公 民 参 与 政 府 绩 效 评 估 等 方 面 应 有 相 应 的 规 章 制 度 。 如 在 行 政 决 策 中 , 应 建 立 决 策 议 题 的 民 意 征 集 制 度 , 决 策 方 案 的 专 家 咨 询 制 度 , 公 示 制 度 、 听 证 制 度 , 以 及 决 策 成 效 的 民 调 制 度 与 评 估 制 度 。 在 执 行 环 节 , 应 建 立 公 民 参 与 社 会 管 理 与 公 共 服 务 的 相 关 制 度 , 在 监 督 环 节 , 应 建 立 公 民 参 与 行 政 执 法 监 督 , 政 府 绩 效 评 估 的 相 关 制 度 , 以 促 进 公 民 全 程 参 与 公 共 管 理 过 程 , 防 止 出 现 以 公 民 参 与 为 政 治 作 秀 , 滥 用 自 由 裁 量 权 的 现 象 , 确 保 公 民 真 正 成 为 服 务 型 政 府 建 设 的 主 体 之 一 。 当 然 , 公 共 管 理 过 程 的 公 开 与 透 明 是 公 民 参 与 的 前 提 条 件 , 随 着 《 政 府 信 息 公 开 条 例 》 的 通 过 以 及 各 级 政 府 有 关 政 府 信 息 公 开 办 法 的 实 施 , 我 国 的 政 务 公 开 工 作 已 取 得 显 著 成 效 , 但 仍 存 在 结 构 性 失 衡 的 问 题 , 制 约 着 公 民 对 关 键 性 公 共 信 息 的 适 时 了 解 与 认 知 , 导 致 公 民 参 与 的 透 明 性 不 够 , 知 情 权 难 以 得 到 全 面 保 障 。 政 府 应 加 大 政 务 公 开 的 推 进 力 度 , 进 一 步 完 善 政 务 公 开 的 政 策 法 规 体 系 , 建 立 具 有 回 应 性 的 政 务 公 开 机 制 ; 推 进 政 府 流 程 再 造 和 组 织 再 造 , 建 立 适 合 “ 透 明 政 府 ” 的 流 程 体 系 与 组 织 体 系 ; 创 新 政 务 公 开 模 式 , 扩 大 政 务 公 开 的 范 围 与 路 径 , 形 成 以 政 务 服 务 中 心 为 载 体 的 综 合 性 政 民 互 动 平 台 ; 健 全 监 督 体 系 , 完 善 责 任 追 究 和 法 律 救 济 制 度 , 建 立 科 学 客 观 的 政 务 公 开 考 核 评 估 机 制 , 从 根 本 上 解 决 政 务 公 开 的 动 力 机 制 。 3 . 完 善 服 务 型 政 府 建 设 中 的 公 民 参 与 机 制 , 提 高 公 民 参 与 的 有 效 性 。 在 服 务 型 政 府 建 设 中 , 要 提 高 公 民 参 与 的 有 效 性 , 必 须 合 理 解 决 公 民 参 与 的 范 围 和 程 度 , 公 民 参 与 的 途 径 , 公 民 参 与 的 激 励 等 问 题 。 这 就 需 要 我 们 在 提 高 对 公 民 参 与 规 律 认 知 度 的 基 础 上 , 结 合 服 务 型 政 府 建 设 的 现 实 需 求 , 科 学 地 选 择 公 民 参 与 的 模 式 , 形 成 公 正 透 明 , 运 转 流 畅 , 绩 效 明 显 的 公 民 参 与 机 制 。 一 要 根 据 我 国 政 治 文 化 传 统 和 公 民 社 会 发 展 的 现 状 , 理 性 考 虑 公 民 参 与 的 梯 次 发 展 与 有 序 参 与 问 题 。 在 目 前 我 国 民 主 政 治 建 设 与 公 民 社 会 组 织 发 展 都 还 存 在 一 定 困 难 的 现 实 情 况 下 , 不 能 仅 凭 热 情 一 味 强 调 公 民 参 与 的 广 泛 性 与 深 入 性 。 而 是 要 根 据 公 民 参 与 的 特 点 , 公 共 政 策 议 题 的 性 质 与 目 标 诉 求 等 选 择 适 当 的 公 民 参 与 模 式 , 以 提 高 公 民 参 与 的 质 量 , 保 障 公 民 的 有 序 参 与 。 二 要 创 新 公 民 参 与 的 方 式 、 方 法 , 大 力 促 进 公 民 利 益 表 达 与 政 府 回 应 的 互 动 机 制 , 尤 其 要 重 视 网 络 时 代 下 公 民 参 与 渠 道 的 立 体 化 、 多 样 化 , 充 分 借 助 现 代 电 信 技 术 建 立 高 效 、 便 捷 、 透 明 的 公 民 参 与 网 络 。 如 城 市 公 共 服 务 多 媒 体 平 台 、 网 上 市 民 论 坛 、 政 府 会 议 公 开 直 播 、 电 子 会 议 等 。 同 时 也 要 进 一 步 完 善 各 地 在 服 务 型 政 府 建 设 中 探 索 出 的 一 些 公 民 参 与 方 式 , 如 服 务 承 诺 制 、 社 情 民 意 调 查 、 听 证 制 、 市 民 观 察 员 、 公 众 评 政 府 等 。 三 要 拓 展 公 民 参 与 公 共 管 理 的 领 域 , 在 完 善 科 学 、 民 主 行 政 决 策 体 系 的 基 础 上 , 推 进 执 行 和 监 督 领 域 的 公 民 参 与 。 如 , 公 共 预 算 中 的 公 民 参 与 、 公 共 服 务 中 的 公 民 参 与 、 社 区 治 理 中 的 公 民 参 与 等 。 四 要 建 立 公 民 参 与 公 共 管 理 的 激 励 机 制 , 通 过 向 公 民 授 权 , 建 立 相 应 的 权 利 保 障 机 制 , 设 立 支 持 公 民 参 与 的 项 目 基 金 、 奖 项 等 , 倡 导 公 民 关 注 公 共 事 务 , 参 与 公 共 管 理 。 当 然 , 直 面 公 民 参 与 服 务 型 政 府 建 设 中 的 种 种 局 限 , 也 是 我 们 应 有 的 态 度 。 如 公 民 参 与 政 府 绩 效 评 估 中 的 感 性 化 或 片 面 性 问 题 ; 公 民 参 与 公 共 事 务 中 的 自 利 性 和 功 利 性 问 题 ; 公 民 参 与 对 行 政 效 率 的 制 约 等 。 但 我 们 绝 不 能 因 此 怀 疑 公 民 参 与 对 推 进 服 务 型 政 府 建 设 的 重 要 意 义 。 〔 参 考 文 献 〕 〔 1 〕 张 康 之 . 寻 找 公 共 行 政 的 伦 理 视 角 〔 M 〕 . 中 国 人 民 大 学 出 版 社 , 2 0 0 2 . 1 2 7 . 〔 2 〕 常 征 . “ 公 共 管 理 与 公 众 参 与 ” 研 讨 会 综 述 〔 J 〕 . 中 国 行 政 管 理 , 2 0 0 1 , ( 9 ) . 〔 3 〕 约 翰 · 奈 斯 比 特 . 大 趋 势 — — — 改 变 我 们 生 活 的 十 个 方 向 〔 M 〕 . 中 国 社 会 科 学 出 版 社 , 1 9 8 4 . 1 6 1 . 〔 4 〕 〔 8 〕 约 翰 · 克 莱 顿 · 托 马 斯 . 公 共 决 策 中 的 公 民 参 与 : 公 共 管 理 者 的 新 技 能 与 新 策 略 〔 M 〕 . 中 国 人 民 大 学 出 版 社 , 2 0 0 5 . 7 , 3 . 〔 5 〕 罗 西 瑙 . 没 有 政 府 的 治 理 〔 M 〕 . 江 西 人 民 出 版 社 , 2 0 0 1 . 5 . 〔 6 〕 珍 妮 特 · 登 哈 特 , 罗 伯 特 · 登 哈 特 . 新 公 共 服 务 : 服 务 , 而 非 掌 舵 〔 M 〕 . 中 国 人 民 大 学 出 版 社 , 2 0 0 4 . 7 , 2 9 . 〔 7 〕 B . 盖 伊 · 彼 得 斯 . 政 府 未 来 的 治 理 模 式 〔 M 〕 . 中 国 人 民 大 学 出 版 社 , 2 0 0 1 . 6 8 . 〔 9 〕 〔 1 1 〕 〔 1 2 〕 孙 柏 英 . 当 代 地 方 治 理 — — — 面 向 二 十 一 世 纪 的 挑 战 〔 M 〕 . 中 国 人 民 大 学 出 版 社 , 2 0 0 4 . 2 1 7 , 2 2 1 , 2 2 1 . 〔 1 0 〕 〔 英 〕 罗 伯 特 · D . 帕 特 南 . 使 民 主 运 转 起 来 〔 M 〕 . 江 西 人 民 出 版 社 , 2 0 0 1 . 5 6 . 〔 1 3 〕 林 毅 夫 . 关 于 制 度 变 迁 的 经 济 学 理 论 : 诱 致 性 变 迁 与 强 制 性 变 迁 〔 A 〕 . 财 产 权 利 与 制 度 变 迁 — — — 产 权 学 派 与 新 制 度 学 派 译 文 集 〔 C 〕 . 上 海 三 联 书 店 , 上 海 人 民 出 版 社 , 1 9 9 4 . 3 7 4 . ( 2 0 1 0 1 0 1 3 1 0 : 4 6 : 0 0 点 击 1 2 2 8 ) 关 闭 窗 口

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